公众参与规划的行为选择及其影响因素——对圆明园湖底铺膜事件的反思

作者：吴人韦文章来源：景观中国点击数：更新时间：2008-4-8

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规划程度的阶段模型理论，即“市民参与阶梯”理论。她对“公众参与”这一概念进行了系统的分析，认为公众参与可以分为三个层次八个梯级，最低层次是“无参与”(Nonpar-ticipation)；第二层次是“象征性的参与”(Tokenism)；第三层次是“市民权利”(Citizen Power)。

　　从目前的参与方式、开展手段，以及参与阶段看，我国城市规划中的公众尚处于一种“被动式”的过程参与，而不是真正意义上的主动性决策参与，还停留在“象征性参与”阶段，其含有三个梯级：获悉(Informing)、咨询(Consultation)、列席(Placation)。这种被动的参与形式违背了公众参与的本质，正如莎莉·阿尔斯坦所指出的那样：“空洞的、仪式性的参与同拥有真正权力的、能够影响最终结果的参与，二者之间存在着本质区别。”

　　所以，要真正实现公众参与由被动走向主动，就应当允许公众介入城市规划的前期决策阶段，疏通公众参与规划的“呼吁”渠道，提高公众参与规划的层次，改变由规划管理部门单向地对公众展示规划结果的局面，建立包含公众参与的双向反馈循环机制。当然，我国公众参与规划层次的提高也需要一个渐进的过程，有些学者借鉴国外的经验提出了我国公众参与规划的“生长模式”，也表明了这一基本观点(陈志诚等，2003)。

3.3 忠诚感的培育—建立公众参与的非理性有效约束

　　“呼吁”得以发挥作用的先决条件有两个，一个是法制保障，一个是退出威胁。由于我国现阶段的城市规划主要还是被作为一种行政职能在经济社会生活中予以贯彻实施，相当于处在一种完全垄断的市场结构中，公众因无法获得替代品而退出无门。因此，由于组织(政府规划管理部门)没有竞争对手，(公众)退出对于组织而言便失去了威胁作用，于是呼吁便会流于形式，造成规划决策者忽视公众的存在及其参与，同时也使公众对参与规划的效力产生消极预期，容易失去参与的积极性。

　　针对这一问题，赫希曼在“退出—呼吁”理论中，提出了“忠诚(Loyalty)”的概念。赫希曼的论证过程表明，忠诚在退出与呼吁组合及其交互作用的过程中，扮演着一个不可或缺的角色。忠诚感是一种非理性约束，能够在个体理性判断应当不作为的情况下促使公众始终保持着呼吁的激情和坚持信念。从城市规划的角度讲，虽然我国现有的公众参与制度还存在诸多问题，但公众对于国家、城市和社区的忠诚感也能够唤起他们强烈的参与意识，成为“消极参与”与“积极参与”的润滑剂，在一定程度上纠正城市规划中公众参与的表象繁荣与内在羸弱之间的失衡。

　　当前我国的公众参与还停留在全凭公众兴趣的参与阶段，而不是凭公众责任感的参与阶段，因此，公众参与十分需要对这种忠诚感的培育。为此，政府应当采取社会教育、媒体宣传等措施培养公众的主人翁地位，促使其在城市规划参与中实现角色转换—由被动的接受者变为主动的参与者。此外，对集体公益的关注也是以公众对其个人权利意识的觉醒为起点的，公众个体也应当不断提高自身的修养与学识，提高对公共事务的关注程度和对公共决策的判断能力。

[参考文献]
[1]Sherry Arnstein．A Ladder of Citizen Participa-tion[M]．The City Reader，Routledge Press，1996。
[2]阿尔伯特·O·赫希曼著，卢昌崇译．退出、呼吁与忠诚—对企业、组织和国家衰退的回应[M]．北京：经济科学出版社，2002。
[3]阿伦·德雷泽著，杜两省，史永东译．宏观经济学中的政治经济学[M]．北京：经济科学出版社，2003。
[4]陈志诚，曹荣林，朱兴平．国外城市规划公众参与及借鉴[J]．城市问题，2003，(5)。
[5]郭　建，孙惠莲．城市规划中公共参与的法学思考[J]．城市规划，2004，(1)。
[6]凯尔森．法与国家的一般理论[M]．北京：中国大百科全书出版社，1996。
[7]张晓燕．城市规划与公众参与[J]．新参考，2003，(11)。

作者简介：
吴人韦,男,同济大学建筑与城市
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