公众参与规划的行为选择及其影响因素——对圆明园湖底铺膜事件的反思

作者：吴人韦文章来源：景观中国点击数：更新时间：2008-4-8

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规划项目决策，边际效用高的公众会选择积极参与，而边际效用低的公众则相对消极得多。

2.4 公众对于参与规划的效力预期

　　“效力”就是指规范(norm)的特殊存在，说一个规范有效力就是说我们假定它的存在，或者就是说，我们假定它对那些其行为由它所调整的人具有“约束力”。而“参与规划的效力”就是指在城市规划过程中，公众参与的规范对于规划决策者所具有的约束力，以及公众参与的行为对规划决策结果所能产生的实际影响(凯尔森，1996)。

　　公众个体在做出行为决策之前，必然要事先预期行为结果，即预期个人的参与能够对规划决策的最终结果产生多大的影响力。如果预期效力很低，认为该参与方式只是所谓的形式主义，并不会对规划决策产生效力，那么公众就不会积极地参与规划；如果公众能够确信自己的参与能够切实发挥重要作用，那么其参与的积极性就会高涨。

　　公众参与效力预期的基础是国家的法制保障，如果存在相关的国家法制、法规，能够保障公众在城市规划进程中参与的内容、程序和权力，那么认为参与有效的积极预期则会大大增加，反之则会降低公众的积极预期。此外，效力预期还受到社会大环境的影响，如果社会大环境鼓励公众参与规划，并且有实践证明公众的意见能够对最终的规划决策结果产生作用，也可以从效力预期的角度激发公众的参与热情，提高公众参与规划过程的真实性。

　　当前我国公众监督的主要方式是听证制度。听证制度的精髓是用一种形式正义来确保实质正义，用程序公平来确保结果公正。针对“圆明园事件”，中央电视台《东方时空》栏目曾经就公众对听证会的效力预期作了一次调查，其中认为“作用较大，听取民意使决策更民主”的占9％，认为“有部分作用，体现了听取民意的态度”的占27％，而认为“作用不大，民意很少被采纳”的达到64％。可见，公众对于参与监督的效力预期是非常低的，而这也直接影响了我国公众参与监督的行为选择。

3、促进公众参与规划的相关措施

　　从我国目前情况看，一方面，公众非常希望能够通过参与规划来维护并实现个体利益，保障其基本权益；另一方面，公众参与规划的效力预期、规划决策改进后的边际效用等差异在一定程度上又影响了公众参与规划的实际质量。因此，立足于公众的角度，切实提高我国城市规划中的公众参与程度，应当从以下三个方面入手。

3.1 完善法制体系—加强公众参与的基础保障

　　法制体系的滞后是我国城市规划公众参与流于形式的主要原因，这种滞后客观上导致了公众对参与规划效力的消极预期，并进一步造成了公众在规划过程中的消极参与。俗话说“无规矩不成方圆”，没有法律的切实界定，公众参与在实践中就成为“无土之木”，因而法律是政策得以贯彻实施的前提和保障。美国的政治经济学家阿伦·德雷泽(Allan· Drazen)在研究政策承诺与法律之间的关系时，曾经精辟地指出：“法律是政策的保障，没有法律的承诺与有法律支持的承诺，二者之间有很大的区别。首先，最根本的区别是法律有惩罚条款，所以违法有明确的成本；其次，是明确的法律或被广泛承认的社会规范，使违法行为更显眼，因此代价也更高”。

　　早在1947年，英国《城乡规划法案》就规定允许公众对城市规划发表意见和看法；1969年，在《城乡规划法案》的修订中，又制定了与传统的公众参与有所不同的方法、途径和形式，即著名的《斯克芬顿报告》(the Skeffington Report)，成为公众参与城市规划发展的里程碑。然而在我国目前的城市规划法规中，尚无公众参与规划立法的内容规定。虽然我国的《立法法》首次确立了公民在立法过程中的参与制度，但是总的来看，《立法法》对公民参与立法过程仍然缺乏程序性规定，尤其是对数量大、与公民切身利益关系密切的地方性法规和规章在制定过程中的立法听政制度未作规定，从而使公众参与城市规划立法成为一件十分困难的事情。即使我国的《行政法》中提出了“行政公开”的原则，但也只是保障了公众的事后知情权，而没有保障公众的事前参与权。因此，在修订城市规划法规时，应当首先确立公众参与城市规划的法律地位。只有赋予公众参与城市规划的合法地位，公众才能真正实现对公共事务的参与，体现城市规划的“立法为公，规划为民”。

3.2 形式保障内容—提高公众参与的层级结构

　　必要的形式是保障内容得以实现的前提。1969年美国规划师莎莉·阿尔斯坦(Sherry·Arnstein)在《市民参与阶梯》一文中，从实践角度提出了公众参与城市
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